Dans ses observations définitives sur le Conseil économique, social et environnemental (exercices 2019-2023, délibérées le 5 mai 2025), la Cour des comptes dresse le premier bilan de la réforme de 2021. Le CESE sait désormais organiser des conventions citoyennes. Mais elles restent rares, coûteuses, décidées d’en haut et sans obligation de suite. Un constat qui conforte le projet des Sénacteurs.
Depuis la loi organique du 15 janvier 2021, le CESE a fait de la participation citoyenne sa vitrine. La convention pour le climat (150 citoyens tirés au sort) puis celle sur la fin de vie (184 citoyens) ont montré que des « gens ordinaires » peuvent s’emparer de sujets complexes et produire des propositions solides. La Cour le reconnaît : le CESE est « monté rapidement en compétences ».
Mais en lisant le rapport de près, une évidence s’impose : la France sait tirer au sort des citoyens, elle ne sait pas encore leur confier un vrai pouvoir.
Ce que dit la Cour, en chiffres
Deux conventions en six ans, environ 5 M€ chacune, et des crédits de participation qui dorment : voilà le bilan chiffré.
| Indicateur | Chiffre relevé par la Cour |
|---|---|
| Budget du CESE (2023) | 45,1 M€ de crédits, 153 emplois |
| Conventions citoyennes organisées (2019-2024) | 2 : climat et fin de vie |
| Coût d’une convention | 5,43 M€ (climat), 5,06 M€ (fin de vie) |
| Dont sélection des citoyens par un institut de sondage | 401 774 € (climat), 353 386 € (fin de vie) |
| Enveloppe annuelle « participation citoyenne » | 4,2 M€ |
| Crédits de participation non consommés (2019-2023) | 4,09 M€ |
| Crédits de participation réaffectés à des travaux d’étanchéité (2021) | 1,6 M€, sans autorisation parlementaire |
| Saisines par le Gouvernement ou le Parlement (2019-2024) | 34 en six ans, moins de 6 par an |
| Part des travaux décidés par le CESE lui-même | 79 % |
| Nombre de conseillers | 233 avant 2021, 175 depuis |
Un chiffre mérite d’être retenu : quand le CESE anime lui-même une journée délibérative, elle coûte 358 € par participant, contre 1 550 € lorsque des cabinets de conseil s’en chargeaient. La démocratie délibérative n’a pas besoin d’être un marché pour consultants.
Quatre limites que le rapport met en lumière
1. Les citoyens ne choisissent pas leurs sujets. Les deux conventions ont été lancées à l’initiative du Président de la République. Le 10 décembre 2024, le Bureau du CESE a même jugé « pas pertinent » de s’auto-saisir : simple assemblée consultative, il ne pourrait offrir aucun débouché aux travaux des citoyens.
2. Aucune obligation de répondre. La loi organique ne prévoit ni obligation ni calendrier de « redevabilité ». La Cour rappelle la « déception » de la convention climat, dont toutes les propositions n’ont pas été transmises au Parlement malgré les engagements. Elle suggère d’inscrire dans la loi une obligation de réponse, comme il en existe déjà pour la Commission nationale du débat public.
3. Une indépendance à consolider. Pour les deux conventions, les évaluations ont jugé l’influence des animateurs « trop importante ». Pour la fin de vie, les trois quarts d’entre eux venaient encore de cabinets privés. La Cour pointe aussi le rôle ambigu des garants et la présence d’experts déjà engagés sur le sujet dans le comité de gouvernance.
4. Une sélection coûteuse et biaisée par le volontariat. Pour la convention climat, 96 500 appels ont été passés pour réunir 150 citoyens. Ceux qui acceptent sont souvent déjà intéressés par le thème. La Cour évoque deux pistes : une participation obligatoire, comme pour les jurés d’assises, ou un critère d’opinion dans le tirage, comme au Royaume-Uni.
Enfin, quand des citoyens tirés au sort sont intégrés aux commissions du CESE, une évaluation de l’université Paris 8 conclut que leur impact sur l’avis final « semble peu important ». Minoritaires parmi des représentants d’organisations, ils peinent à se faire entendre.
Notre lecture : il faut une assemblée citoyenne qui décide
Le rapport ne parle pas des Sénacteurs. Mais il décrit précisément les verrous que notre projet veut faire sauter.
- Maîtriser son ordre du jour. Un Sénat citoyen tiré au sort doit choisir lui-même ses sujets, sans attendre qu’un président les lui confie.
- Proposer un débouché réel. Le CESE refuse de s’auto-saisir faute de pouvoir. Une seconde chambre composée de citoyens aurait, elle, le pouvoir de voter la loi.
- Garantir l’indépendance. Financé par les citoyens eux-mêmes, animé sans cabinets de conseil, notre premier Sénat citoyen expérimental fixera ses règles du jeu à l’avance et les rendra publiques.
Le rapport montre aussi que l’argent n’est pas le problème : plus de 4 M€ destinés à la participation citoyenne sont restés inutilisés en cinq ans, et 1,6 M€ ont servi à réparer une toiture. Pour comparaison, nous estimons à 3 M€ le coût d’une année de travail d’un Sénat citoyen expérimental. Ce qui manque, c’est la volonté de partager le pouvoir.
Les conventions citoyennes ont prouvé que le tirage au sort fonctionne. Il est temps de passer de passer à la réalisation.
Vous voulez que les citoyens fassent la loi ? Rejoignez les Sénacteurs et aidez-nous à financer le premier Sénat citoyen.
Source : Cour des comptes, Le Conseil économique, social et environnemental, exercices 2019-2023, observations définitives n° S2025-0776, délibérées le 5 mai 2025.
Photo : le Palais d’Iéna, siège du CESE, par Fred Romero, licence CC BY 2.0, via Wikimedia Commons.
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