Comment devient-on
sénateur citoyen ?

L’histoire (connue) du tirage au sort en politique commence à Athènes au VIe siècle av. J.-C., région considérée comme le berceau de la démocratie, plus précisément de la démocratie directe (où les citoyens votent eux-mêmes les lois).

Sur 700 postes de magistrature civile, 600 résultent alors du tirage au sort. Ce mode de désignation sert ainsi à nommer les membres du « gouvernement », le « Conseil des cinq cents » (autrement appelé la Boulè, chargé de recueillir les projets de lois des citoyens) et tous les juges judiciaires. Le recours à l’élection se limite à certains postes « spécialisés ». Parmi ceux-ci, on dénombre les généraux de l’armée (les « stratèges »), les « ministres » des finances et quelques autres fonctions « extra-gouvernementales » (greffiers du Conseil, fonctionnaires religieux, architectes, etc.).

D’après Y. Sintomer, « Le couplage de la rotation des postes (attribués pour quelques mois le plus souvent) et du tirage au sort est particulièrement efficace pour éviter une professionnalisation de l’activité politique, une monopolisation du pouvoir par les experts et son autonomisation par rapport aux citoyens. Il s’agit de défendre l’égale liberté des membres de la cité et de proclamer que tous peuvent légitimement prendre part à la réflexion et à l’action politiques, qui ne sont pas considérées comme des activités spécialisées. »

Au sujet de cette période démocratique, Thucydide (mort vers 400 av. J.-C.) rapporte les propos de Cléon son contemporain : « Allons-nous oublier que l’on tire meilleur parti d’une ignorance associée à une sage pondération que d’une habileté jointe à un caractère capricieux, et qu’en général les cités sont mieux gouvernées par les gens ordinaires que par les hommes d’esprit plus subtil ? Ces derniers veulent toujours paraître plus intelligents que les lois […] Les gens ordinaires au contraire […] ne prétendent pas avoir plus de discernement que les lois. Moins habiles à critiquer l’argumentation d’un orateur éloquent, ils se laissent guider, quand ils jugent des affaires, par le sens commun et non par l’esprit de compétition. C’est ainsi que leur politique a généralement des effets heureux. »

Au Moyen Âge, Venise et Florence figurent parmi les cinq ou dix villes les plus peuplées et les plus riches d’Europe occidentale. Les deux cités à l’histoire mouvante, quoique très différentes, ont recours au tirage au sort pour répartir certaines fonctions publiques (Florence dès 1328, Venise à partir de 1268). Nombre des 300 communes libres de l’Italie du XIIIe siècle leur emboîtent le pas. La pratique renouvelée du tirage au sort dans ces régions vise principalement à écarter le risque de domination clanique en se combinant à l’élection suivant des procédures souvent complexes. À Venise par exemple, le sort désigne des collèges de votants, charge ensuite pour ces « grands électeurs » d’élire les principaux magistrats de la ville. À Florence, la liste des futurs tirés au sort est constituée notamment par les corporations. S’ensuivent plusieurs étapes de tirages au sort et d’écrémage pour parvenir à la désignation des principaux magistrats de la cité.

En Espagne, dans certains endroits de la Couronne d’Aragon, le recours à la sélection aléatoire est attesté dès le XIVe siècle, notamment à Cervera (1331), Ciutadella (1370), Majorque (1382) ou Lleida (1386), à Saragosse la capitale (1443) avec un rituel évoquant largement ceux de Venise ou de Florence. Ces pratiques se diffusent ensuite dans des villes comme Gérone (1457), Barcelone (1498), Perpignan (1499) ou Tarragone (1501).

Là encore, dans bien des cas, des quotas par classe sociale (grande bourgeoisie, marchands, gros artisans, artisans, etc.) modèrent le caractère démocratique du tirage au sort. Les personnes se voient alors reconnaître par la société une place correspondant aux mérites ou aux honneurs qui sont attribués à leur condition sociale.

Au travers de ces exemples, les usages du tirage au sort depuis l’Antiquité jusqu’au Moyen Âge apparaissent à la fois nombreux et disparates. Ces pratiques variées mènent à des réalités démocratiques contrastées. Le principe égalitaire prévalant aujourd’hui semble malmené suivant que la base des participants au tirage au sort rassemble tous les citoyens volontaires (Athènes*), quelques citoyens préalablement désignés (Florence), l’ensemble des citoyens pondéré par quotas de classe sociale (Venise), des citoyens distingués par leurs moyens financiers, etc.

* Étant entendu, suivant les mœurs de l’époque, que femmes, esclaves et étrangers sont exclus de la citoyenneté athénienne.

À partir du siècle des Lumières, puis plus tard avec l’essor des démocraties représentatives au XIXe siècle, le tirage au sort connaît une longue éclipse. Son utilisation pour désigner les conscrits de l’armée ne favorise pas le retour en grâce de la formule en politique, tout comme le concept de division du travail mis à l’honneur en économie et plaidant en faveur de « professionnels » élus. Plus que tout, l’époque cherche à renverser un ordre social millénaire en misant sur le remplacement d’une noblesse titrée par une aristocratie élective. Antoine Barnave en 1791 résume bien les arguments des tenants de l’élection au moment de la Révolution française : « Le peuple est souverain : mais dans le gouvernement représentatif, ses représentants sont ses tuteurs, ses représentants peuvent seuls agir pour lui, parce que son propre intérêt est presque toujours attaché à des vérités politiques dont il ne peut pas avoir connaissance nette et profonde. » Exit donc, le peuple.

Hors du champ politique toutefois, le tirage au sort de jurys citoyens, initié en Grande-Bretagne à partir du XVIIe siècle, atteint bientôt la France révolutionnaire (sur une base censitaire). La formule convainc puisque ces jurys perdurent jusqu’à nos jours (sur une base élargie à l’ensemble des votants). Jusqu’à la réforme de 2023, on compte ainsi annuellement 20 000 citoyens appelés à siéger en cour d’assises. La création des cours criminelles départementales composées de magistrats professionnels réduit ce chiffre, mais la formule citoyenne, quoique plus lente et plus coûteuse, demeure. Cet attachement aux cours d’assises et à leurs jurys citoyens témoigne, malgré les coups de rabot budgétaires successifs, de la considération dont elles continuent de jouir en tant que garantes d’une justice équitable. Aux citoyens donc, la responsabilité de juger des crimes les plus lourds dont les peines encourues dépassent 20 ans.

Délaissé en matière politique (faire la loi), le tirage au sort affirme sa légitimité dans le domaine judiciaire (appliquer la loi). Certains aujourd’hui souhaitent l’y cantonner, prétextant le trop vaste champ de connaissances requises pour un citoyen législateur. Mais peut-on mettre sur un même plan le citoyen appelé à juger pendant une semaine et le citoyen appelé à légiférer pendant plusieurs années (6 ans pour un sénateur) ?

Les expériences contemporaines d’assemblées citoyennes donnent matière à réflexion sur cette question.

Revenons donc à l’utilisation du tirage au sort en politique. Entre septembre 2021 et septembre 2023, l’OCDE a recueilli 160 nouveaux cas de processus délibératifs représentatifs (tels que des assemblées, des conseils et des jurys de citoyens) dans lesquels des citoyens sélectionnés au hasard sont invités par une autorité publique à apprendre, délibérer et formuler des recommandations éclairées pour résoudre un problème public concret. Il est toutefois important de noter que parmi ces expériences, seules 20 % se sont produites à l’échelon national.

En France, des processus délibératifs issus du tirage au sort semblent fleurir depuis la fin des années 2010 :

• Entre 2019 et 2020, 150 citoyens français ont été sélectionnés au hasard pour participer à la Convention citoyenne pour le climat, qui a débattu des moyens de réduire les émissions de carbone de la France de 40 % par rapport aux niveaux de 1990.
• En janvier 2021, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a reçu un mandat légal pour inclure la participation et la délibération des citoyens dans son processus décisionnel (méthodes qui ne sont pas intégrées dans ses textes fondateurs). Cela peut inclure des consultations en ligne et l’intégration des citoyens dans les travaux du Conseil.
• En octobre 2021, le Conseil de Paris a créé l’Assemblée citoyenne de Paris, qui peut soumettre des demandes et des propositions de délibération au Conseil. En 2024, elle délibère par exemple sur les façons de soutenir les personnes sans domicile.

Suivant les expérimentations allemandes des Planungszellen (cellules de planification) dans les années 1970, la pratique se diffuse dans le reste du monde sous plusieurs appellations. On parle alors de conférences de citoyens, mini-publics, conférences de consensus, termes bientôt englobés sous celui de jurys citoyens. Inspirés des sondages d’opinion, ces dispositifs y ajoutent une dimension délibérative. On ne se contente pas d’interroger un échantillon le plus représentatif possible sur telle ou telle question. Les tirés au sort sont invités à s’informer puis à délibérer en face à face. Les opinions éclairées s’avèrent alors différentes de celles recueillies dans un simple sondage. D’après les observations de J. Fishkin, le processus de délibération peut amener jusqu’à 50 % des participants à reconsidérer leur position initiale. Ces dispositifs reposent sur un groupe de 20 à 50 citoyens, sélectionnés de manière aléatoire suivant certains équilibres (professions, sexe, âge, etc.). Ces panels se prononcent sur des problématiques locales en 3 à 4 jours. Dans les années 1990, plus de 700 jurys citoyens se tiennent ainsi dans le monde.

À la suite de ces expérimentations foisonnantes, James Fishkin met au point la méthode des « sondages délibératifs ». Ce dispositif se distingue par son échelle : on passe d’une cinquantaine à une centaine de participants. Il se distingue aussi par le « livrable » issu des délibérations. Ainsi, l’assemblée ne formalise pas de rapport mais se contente de faire l’objet d’un sondage afin de déterminer l’opinion majoritaire ainsi formée.

Une bascule intervient au début des années 2000. Le tirage au sort est alors utilisé pour sélectionner des assemblées encore plus conséquentes. En 2004, 160 citoyens tirés au sort se réunissent pendant une vingtaine de jours* dans une province du Canada. Leur mandat : proposer une réforme électorale en Colombie-Britannique, l’une des 10 provinces canadiennes, située à l’ouest du pays. Les recommandations de cette assemblée sont soumises aux électeurs par voie de référendum. L’approbation des citoyens ne peut cependant pas être avalisée faute d’une participation suffisante. Il aura en effet manqué 2 points de participation sur un seuil défini par le gouvernement à 60 %.

* Phase d’apprentissage de 9 jours répartis sur 6 week-ends, 50 audiences publiques où se relayaient 4 à 16 membres de l’assemblée tirée au sort, et à nouveau 9 jours de délibération répartis sur 6 week-ends.

En 2006, dans la lignée des expériences canadiennes, les Pays-Bas assemblent 143 citoyens tirés au sort afin d’établir des recommandations sur la modification du système électoral (réunis pour une vingtaine de jours également). Ces recommandations restent malheureusement dans un tiroir du gouvernement.

En novembre 2010, l’Islande, ébranlée par la crise financière qui l’a mise à genoux, confie à une assemblée citoyenne de mille personnes tirées au sort le soin d’ébaucher les grandes lignes d’une réforme de sa Constitution. Cette assemblée réunie pour une seule journée est le premier maillon d’une chaîne de travail citoyen assez complexe. Un conseil constituant de 25 non-professionnels élus travaille pendant 4 mois en interaction avec des contributions citoyennes en ligne. Acceptée par référendum en 2012, la réforme est finalement enterrée par le pouvoir politique et ne verra jamais le jour.

En 2016, l’Irlande réunit 100 citoyens. Le principe de cette assemblée est renouvelé chaque année depuis lors avec la tâche de fournir des recommandations au Parlement irlandais sur des sujets tels que le changement climatique, l’égalité des genres, la réglementation des drogues et les amendements constitutionnels. Les recommandations sont systématiquement examinées par un comité représentant les deux chambres irlandaises (l’Assemblée d’Irlande et la législature irlandaise) et, dans certains cas, elles sont soumises à l’électorat par référendum. Toutefois, sur les 10 thèmes traités par les Conventions irlandaises, ayant suscité 40 recommandations, seules trois furent soumises à référendum. Parmi ces référendums, celui de 2018 dépénalise l’avortement par un vote historique à 66 % de oui. En 2024, deux questions traitant de la famille sont soumises au référendum suivant une formulation ne suivant pas les recommandations de l’Assemblée citoyenne. Plongés dans la confusion, les électeurs rejettent les deux propositions.

En 2022, le Luxembourg organise une assemblée de 60 citoyens chargée de discuter des engagements du pays en matière de lutte contre le changement climatique (sélectionnés à 20 % via tirage au sort). Des initiatives similaires sont menées en Belgique, en Espagne et au Royaume-Uni.

En mai 2023, le Parlement allemand crée pour la première fois une assemblée citoyenne sur le thème de la nutrition. Au cours de huit sessions, 160 membres travaillent à l’élaboration de recommandations à destination du Parlement.

Les résultats concrets de ces assemblées, malgré la qualité reconnue du travail réalisé et l’originalité des propositions émises, s’avèrent, on le voit, souvent décevants. Pour une large part, les propositions restent lettre morte. Pourtant, le grand public semble largement soutenir ces initiatives. Une enquête de 2025 montre par exemple que pour 67 % des Français, les conventions citoyennes sont une bonne chose (enquête DeCoDe 2025). Face à ces usages tronqués et souvent manipulés du tirage au sort et de la délibération citoyenne, l’heure serait-elle venue de proposer autre chose ?

• Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif (1995)
• Yves Sintomer, Petite histoire de l’expérimentation démocratique : tirage au sort et politique d’Athènes à nos jours (2011)
• Gil Delannoi, Le tirage au sort, comment l’utiliser ? (2012)
• James Fishkin, Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation (2018)
• OCDE, Initiative de l’OCDE pour renforcer la démocratie (2024)
• Cevipof, Dimitri Courant, Quelle démocratie veulent les Français (2026)